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                          糧食收儲機制改革,應從價格支持轉向風險管理

                          糧食收儲機制改革,應從價格支持轉向風險管理

                          2018-01-05 10:55:07   來源: 新華網 

                          從2004年稻谷實施最低收購價以來,單邊上漲的最低收購價推動了糧食產量的不斷提升,由于全球價格波動與口糧消費增長的停滯,多余的糧食不斷積累,形成了國家糧食庫存。根據全球農產品市場信息系統(聯合國糧農組織)的測算,目前全球谷物庫存中有接近一半的庫存在中國,糧食安全冗余程度大幅度提高的同時,也帶來包括經濟、社會方面的一系列問題。筆者將從農戶行為決策入手,討論國家儲備的作用,并試圖給出一些可能的答案。

                          一、農業生產的目的

                          改革開放近40年來,中國農耕形態與農業生產方式發生了深刻的變化:從傳統的自給自足的小農生計模式逐步過渡到以交換為目的的商品農業模式。傳統意義上,自給自足的生計農業模式目的是產出最大化,因為自我雇傭不用考慮外出務工的機會成本,這也成就了整個東亞小農經濟精耕細作的歷史傳承。當家庭聯產承包責任制實施以后,中國農業產出快速增加,促進了農產品的交換關系發展,隨著市場經濟的深入、交換關系日趨成熟,促進了以交換為目的的商品農業發展,生計農業逐步解體。

                          2016年農村居民可支配收入為12363元,其中家庭經營性收入為4741元,占38%。這一比例可以從兩個角度進行理解:從農民個體角度,如果既從事農業生產經營活動,又外出務工的話,那么全年38%的收入從農業中獲得,這就意味著農業生產經營活動并不能提供主要的收入來源;如果從農民整體角度,將農業生產經營活動和外出務工分離開的話,那么意味著只有38%的農戶從事農業生產。在現實生活中,這兩種情形都是合理存在的,出于簡化問題的思路,可以認為:兼業和專業農戶并存的事實是生計農業與商品農業并存的一個反映。

                          因此,當前生計農業與商品農業并存的形態僅僅是過渡形態,不是最終形態。從事生計農業的生產者要么轉向商品農業生產,要么放棄生計農業生產,這更加符合歷史發展的規律。根據第三次全國農業普查數據,2016年全國共有3.1億農業生產經營人員,占全國8億勞動力的39%,2016年第一產業GDP占比為8.6%。城鄉融合發展之后的必然結果是要素收益均等化,在未來相當長的時期內,仍然有相當數量的農業勞動力的退出和轉移。根據上述分析,能夠判斷的是:未來農業生產將漸次進入商品農業模式形態,生計農業將最終消失,這一點可以交給實踐和歷史去檢驗。

                          從現實出發,2016年中國有2億個農戶,其中398萬為規模經營戶,約占2%,這些生產主體主要從事商品農業生產,一切生產經營行為都是為了交換;對于剩下的大部分農戶而言,從事農業生產的主要目的是降低生活成本,減少生活費用支出,盡管在主觀上也希望能夠通過農業生產獲得更多收入,但是在客觀上無法實現,所以通過兼業(外出務工等)來增加收入,藉此改善生活。由于家庭經營收入占可支配收入的比例不斷下降,生計保障功能持續弱化,使得生計農戶在改善農業生產經營活動的動機不斷下降,更多的決策行為是經驗或從眾;相反,由于逐利動機的存在,規模經營戶更愿意持續改善農業生產經營的水平與能力。

                          二、政府的任務

                          二戰以后,隨著全球農業生產力的發展,特別是綠色革命之后,食物獲取比歷史任何時期都來得更為容易。根據世界銀行公布數據,1947年全球人口25億人中有12億人處于營養不良狀態,而目前全球75億人中只有8億人營養不良。對于大多數國家而言,基本擺脫了饑荒,糧食只是一種普通商品。在世界范圍內,糧食安全形勢比任何歷史時期都要樂觀。近代以來,對于中國而言,饑荒一直如影隨形,溫飽成為社會問題;從政府角度,糧食安全被作為一種準公共物品,在糧食生產、儲備、流通過程中,政府始終扮演重要角色。

                          有觀點認為,隨著中國糧食生產能力的提高,政府應當完全退出糧食生產與流通,由市場發揮資源配置的決定性作用。筆者也同意這一理想觀點,但是從實踐角度,還需要慎重地推動。根據全球農產品市場信息系統(聯合國糧農組織)的測算,2016/17年度全球谷物庫存7億噸中,中國谷物庫存有3億噸,這些庫存絕大多數是國家庫存。從資產角度,糧權市場化未必能解決現有的問題,反倒是面對2018年國際國內的“黑天鵝”與“灰犀!笔录,國家庫存有充分發揮作用的潛在空間。既然糧食安全作為中國政府的公共物品,同時考慮到現在的時代背景與生產力條件,確保糧食安全的難度與緊迫性并不存在格外優先,那么從策略角度自然應當選擇最經濟的方式提供,即成本最小化思路。

                          除了糧食安全之外,政府更多考慮在于糧食增產與農民增收之間的關系,這樣使得目標決策復雜化。從政府角度,農民是一種身份,而非一種職業,農民增收與扶貧在行為邏輯上具有相似性,政府承擔了美好社會的道義責任,而非政府的法定責任。2020年全面建成小康社會作為中國共產黨向人民、向歷史作出的莊嚴承諾,打贏脫貧攻堅戰成為各級政府的重要任務。但是從實踐上看,農民增收與扶貧又存在很大的差異,消滅貧困的中國方案更多地是為貧困人口創造機會,而非直接轉移支付;以最低收購價為基礎的農業支持保護政策則是通過轉移支付的方式提供農民增收保障,在很大程度上并沒有發揮轉移支付的效率。

                          在現代農業生產關系中,隨著農產品交換關系的加深,農業增產、農民增收、農業可持續性三個目標之間的悖論關系越強,政策的多目標性越來越難以協調一致。從糧食安全出發,出于保障糧食生產的目的,政策多目標性需進行必要地識別與取舍,結合大豆、棉花目標價格改革與玉米生產者補貼的經驗,在水稻、小麥生產領域,價格支持措施宜逐步退出。通過增加糧食產出從而增加農民收入的思路是不可持續的,不久前結束的中央農村工作會議也指出“深化農業供給側結構性改革,走質量興農之路。堅持質量興農、綠色興農,實施質量興農戰略,加快推進農業由增產導向轉向提質導向”,這也是對過去單純追求農業生產數量目標的回歸。

                          理論上說,糧食安全如果作為公共物品,那么就是政府的工作任務;而農民增收在本質上并不是政府的任務目標,如果政府愿意承擔相應的道義責任,這一目標則需要獨立出來,不能嫁接在農業生產上?梢院喴乜偨Y:對于政府的任務來說,糧食安全與農民增收是兩個層面的目標,不能混為一談,不要寄希望于一項政策解決所有問題。

                          三、糧食儲備的作用

                          糧食儲備源自于糧食作物全年一次或多次的間斷收獲,全年連續消費的自然屬性,隨著糧食生產能力的提升,糧食儲備也開始發揮一定的“削峰填谷”的經濟功能。進一步地,隨著全球經濟一體化程度的提高,糧食全球流通的格局逐步形成,封閉條件下糧食儲備作為糧食安全的最終屏障被逐步打破,糧食儲備在糧食安全中的作用逐步弱化。1960年以來,庫存消費比作為衡量糧食安全的重要指標,除中國之外的世界其他國家,大致從40%下降到20%的水平,這反映出在開放經濟條件下,糧食資源的全球配置使得糧食流通速度加快,高成本的糧食儲備在優化決策中的地位下降,這也是一個明顯的趨勢。

                          任何時候的糧食短缺是任何政府都不能容忍的,但是對于中國政府而言,超額儲備顯然也不是政府的優化選擇。原因在于:從靜態來看,過度的糧食安全冗余增加了不必要的財政支出;從動態來看,價格支持政策扭曲市場,導致農業生產的資源配置效率持續枯竭。此外,可以觀察到的:規;a經營主體的利潤應當來自效率優勢,而非政府的價格支持,玉米實施價補分離的生產者補貼政策之后,大規模的“毀約棄耕”并不存在;生計農戶由于數量過于龐大,且生產經營性收入占比相對較小,靠價格支持增加的轉移支付并不能起到支持生計的作用。

                          對于全球絕大多數國家和地區而言,糧食儲備都是作為調節余缺的手段。由于糧食超額儲備,并且主要糧權集中在中央政府手中,糧食儲備管理的職能也逐步從事務性管理轉向糧食資產管理,使得國家糧食儲備管理日漸復雜:傳統的事務性管理只需要做好“看門狗”的功能,即管理好糧食儲備,執行好國家政策即可;但是糧食資產管理卻涉及到捕捉市場機會、相機決策、優化資源配置等復雜決策,而國家儲備機構(中國儲備糧管理總公司,以下簡稱“中儲糧”)的目標設計當中并不包含上述職能。政府和中儲糧之間存在的委托代理關系在某種程度上降低了資產管理水平,具體效率問題仍需進一步討論。

                          從最終目標上看,中國的國家糧食儲備勢必回歸到余量調節、邊際調節的余缺管理上,對應的后臺策略是使用最經濟的儲備手段確保國家糧食安全。從現在全球一半的糧食庫存的現實轉向余缺管理絕不可能一蹴而就。如前文所述,2018年國際政治經濟形勢并不明朗,面對不確定性,國家糧食儲備在一定條件下有可能實現財富效應。針對目前糧食庫存高企的現實,需要足夠包容的心態,不管怎么說“手中有糧、心中不慌”。

                          四、改革策略的思路

                          農業供給側結構性改革提出“去庫存”的目標,從目前玉米去庫存的一系列政策措施來看,已經取得了較為明顯的成果,甚至有可能在3-5年內從相對過剩走向相對短缺。小麥有一定的去庫存壓力,但是并不是特別緊迫,特別是當前還存在結構性短缺,高品質小麥相對不足。稻谷面臨的壓力最大,從供需平衡來看:稻谷下游深加工有限,飼用量有限,消費主要依賴口糧,隨著生活水平提高,稻谷的食用消費需求已經飽和并呈現出一定的下降;從生產角度,隨著水稻育種、作栽、收獲水平的不斷提高,產出水平還有很大的潛在增長空間,成本也有下降空間。對此,參照玉米價補分離政策的實踐,需要調整稻谷最低收購價。

                          目前的最低收購價思路仍然是“保收益”,將所有的市場風險進行政策兜底,使得農業生產經營行為退化到生產行為,不必考慮經營決策,這也是透支農業生產效率的一個重要因素。因此,最低收購價的策略思路應當轉化為“保成本”,將市場風險進行分解,政府對成本風險進行兜底,農戶需要對收益進行風險決策。需要承認農業生產經營主體的行為是職業行為,因為農民弱勢身份而給予的普惠安排是另外的政策,未來幾年中,必須將稻谷最低收購價調整到位,讓邊際上的非效率生產退出,從而實現市場平衡。

                          進一步地,調整最低收購價,通過國家儲備調節也是折中的過渡方案,國家儲備最終回歸到余缺管理,而非作為糧食市場單一最大的主體進行政策性操作。從價格支持的市場操作走向風險管理也是未來趨勢,最低收購價退出,逐步構建以風險防范為基礎的農業安全網,減少政府的直接操作,充分發揮財政資金的效率。筆者認為,從現有糧食收儲機制出發,可以將現有的價格支持轉化為:(1)覆蓋更為廣泛的農業保險補貼,提高農業生產競爭力;(2)增加必要的財政支持,提高農民的社會保障水平,增加農民的獲得感。


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